Сущность и риски государственно-общественного управления в образовании
Рассматриваются риски организации государственно-общественного управления в образовании
Елена Шимутина
заместитель директора ГОУ Центр образования «Царицыно»,
доцент кафедры развития образовательных систем АПКиППРО,
E-mail: ps@mhs548.ru
Важным показателем эффективности модернизации российского образования является внедрение моделей государственно-общественного управления образовательными учреждениями в целях развития институтов общественного участия в образовательной деятельности и повышения открытости и инвестиционной привлекательности сферы образования.
Государственно-общественный характер системы управления образованием должен изначально появиться в отношениях между самими субъектами образования: должны появиться области взаимодействия, которые характеризуются паритетностью, «горизонтальностью» управления. Вариативные формы государственно-общественного управления определяются: выявленными возможностями и ресурсными дефицитами образовательного учреждения; потенциальными формами участия общественности в управлении образованием; условиями для реализации конкретной модели государственно-общественного управления в образовательном учреждении.
В современной образовательной практике, в педагогической публицистике понятия «общественно-государственное» и «государственно-общественное управление» встречаются с одинаковой частотой. Что это - игра слов или какое-то более серьезное противоречие? Общество создает государство как инструмент достижения собственных целей. По крайней мере, такова природа демократического общества. С другой стороны, в центре нашего внимания находится именно государственная школа, которая в логике модернизации претерпевает существенные перемены. И сегодня именно государство (в лице руководителя) выступает инициатором развития взаимодействия с общественностью на школьном уровне. Получается, что по сути общественно-государственное в настоящее время является скорее государственно-общественным.
В истории России идея государственно-общественного управления имеет достаточно глубокие корни: епархиальные училищные советы, волостные общины, попечительские советы гимназий и реальных училищ, земские управы.
Школы, в управлении которыми участвовали эти организации, как правило, имели многоканальное финансирование, которое предназначалось для удовлетворения потребности в книгах, пособиях, для награждения учителей и учеников, жалованья учащихся, содержания школ, повышения квалификации учителей. В свою очередь общество предъявляло к своим школам все более высокие требования, заставляя их перестраиваться, искать новые формы и методы обучения, расширять содержание образования. Но даже это, по мнению передовых деятелей образования, было недостаточным. П. Ф. Каптерев в 1915 году говорил о наступлении общественного периода (в отличие от предшествовавших ему церковного и государственного) в развитии отечественной педагогики. «Конечно, - писал он, - общество далеко не так влиятельно в постановке образования, как ему подобает быть; физическая сила на стороне государства, а оно до сих пор стремится рассматривать народное образование как простого служителя государства и ставит его далеко не на первое место; но слишком ясно чувствуется присутствие других деятелей в этом периоде, выдвигающих другие задачи, вливающих новое содержание в прежние формы образования».
Аналогичная ситуация складывается в современной России. Перед образованием ставятся новые задачи, изменяются его содержание и формы, складываются новые институты гражданского общества и социальные группы, готовые вкладывать в систему образования различные ресурсы. Их запросы могут быть обусловлены как личной заинтересованностью, так и социальной необходимостью. В чем специфика сегодняшней ситуации?
Правила управления образовательным учреждением требуют исполнения принципа государственно-общественного характера управления на основе создания гармоничной единой системы управления, в которой единоначалие осуществляет руководитель, а самоуправление осуществляется в двух формах: непосредственной демократии и представительной демократии.
Формой непосредственной демократии является общее собрание, педагогический совет, когда в нем участвуют все педагогические работники.
Формой представительной демократии являются конференция, совет образовательного учреждения, попечительский совет, управляющий совет и другие.
Порядок выборов органов самоуправления образовательного учреждения и их компетенция определяются уставом образовательного учреждения.
Сущность государственно-общественного управления в современном образовании предполагает согласованное взаимодействие между государством и обществом в решении различных вопросов образования, связанных с возможностью ответственно и результативно влиять на образовательную политику, принятие управленческих решений, участие в выполнении ресурсообеспечивающих функций, создании здоровой социальной среды для учащихся.
Понимание сущности государственно-общественных отношений предполагает согласование и определение представлений о возможностях государственной составляющей и общественной составляющих и складывающихся между ними договорных отношений.
Государственная составляющая образования должна гарантировать обеспечение доступности и равных возможностей получения полноценного качественного образования.
В общественной составляющей можно выделить внутренние компоненты: внутреннее профессиональное сообщество, ученическое самоуправление и так далее - и внешние: представители родителей, бизнеса, общественных организаций, ассоциации выпускников, национально-культурных сообществ, фонды развития и так далее.
Общественность - это организованные структуры, отражающие интересы социальных групп в области образования и не подчинённые органам управления образованием. Это могут быть структуры:
- непосредственно не связанные с системой образования (объединения работодателей, творческие союзы, научные учреждения);
- объединяющие работников образования (например, ассоциация педагогов-исследователей, ассоциация руководителей школ);
- объединяющие участников образовательного процесса (родителей, учащихся);
- обеспечивающие систему образования определёнными ресурсами (за счёт внебюджетных источников - проектные группы, исследовательские лаборатории, временные научно-исследовательские коллективы и так далее).
Эти структуры могут быть постоянными (ассоциации, союзы, советы, некоммерческие партнёрства) или временными (собрания, совещания, конференции).
Выражать интересы определённых социальных групп в сфере образования могут также специалисты, изучающие образовательные запросы и проблемы населения (социологи, психологи, организаторы образования). Эту группу специалистов можно определить как группу экспертов по социальным проблемам образования.
К общественности можно отнести и группу экспертов по вопросам управления образовательными системами, независимых от органов управления образованием.
«Пропорции» участия различных составляющих в образовании и управлении образованием не могут быть заданы раз и навсегда, баланс между ними будет носить подвижный характер.
Деятельность органов управления образованием в условиях постепенного выращивания общественной составляющей образования и управления им может строиться как совместно разделенная деятельность. При этом развитие государственно-общественного управления в образовании связано с рядом ограничений и рисков, многие из которых обусловлены сложившимися стереотипами сознания представителей образования и социума.
Среди таких рисков могут быть:
- стремление к построению вертикально-иерархических отношений с лицами и организациями;
- опасность понимания развития государственно-общественного взаимодействия как усиления одной из сторон в интересах другой или как нового перераспределения нынешних функций управления.
Цели государственно-общественного управления образованием не могут задаваться лишь ведомственными интересами самой системы образования, они должны формироваться в диалоге между всеми заказчиками и конкретными потребителями результатов образования. К заказчикам образовательных услуг можно отнести: детей, родителей, производственные структуры, хозяйствующие субъекты, местную, региональную власть, региональную и национальную элиту с учетом социально-культурных, экономических и других особенностей территории, культурно-образовательных традиций, национально-этнических отношений и заявленных стратегических приоритетов развития образовательного учреждения.
Государственно-общественное управление образованием развивается на основе принципов, предполагающих:
- открытость и демократичность,
- взаимодействие и согласованность,
- участие и соуправление.
Приоритетными направлениями в соответствии с этим выступают:
- создание условий для взаимовыгодного сотрудничества различных моделей государственно-общественного управления на уровнях муниципалитета, органов местного самоуправления, некоммерческих неполитических организаций, профессиональных сообществ и так далее, отвечающих требованиям Закона РФ «Об образовании», «Концепции и стратегии модернизации российского образования на период до 2010 года», «Федеральной целевой программе развития образования на 2006-2010 годы»;
- обучение и консультационная поддержка управленческих кадров государственно-общественного управления образованием.
Современная система управления образованием изменяется по нескольким направлениям:
- снижается степень централизации управления образованием,
- в системе образования переходят к договорным отношениям,
- повышается роль инноваций,
- развиваются общественные инициативы в сфере образования,
- создаются «горизонтальные» управленческие структуры.
Ещё одно существенное изменение, характеризующее переход к государственно-общественному управлению образованием, - создание негосударственных структур, расширяющих возможности государственных (и муниципальных) школ в выборе путей своего ресурсного обеспечения (центры образовательных технологий, ресурсные центры, фонды и другие структуры по поддержке образовательных инициатив и тому подобное).
Несомненным признаком государственно-общественного управления считается появление «горизонтальных» управленческих структур в форме попечительских советов, Советов школ, Управляющих советов.
В то же время опыт ряда регионов показал, что сам факт наличия попечительских советов (или других аналогичных структур) нельзя рассматривать как признак государственно-общественного управления, так как в таких структурах не принимаются какие-либо решения, ограничиваясь согласием с решениями, которые предполагает школьная администрация.
Опыт последних лет показал, что не всегда и не везде можно создать «горизонтальные» управленческие структуры (например, из-за отсутствия в данный момент подходящих людей, которые могли бы войти в состав попечительского совета). Но всегда и везде есть возможность организовать диалог с местным социумом по актуальным проблемам развития образования. Организация такого диалога может рассматриваться как одно из принципиальных изменений в системе управления образованием.
Можно выделить следующие основные признаки государственно-общественного управления:
- совместная управленческая деятельность государственных и негосударственных структур по руководству образовательными проектами;
- процедура принятия решения государственным (муниципальным) органом управления образованием, предусматривающая обязательное согласование проекта решения с представителями общественности;
- делегирование части властных полномочий органов управления образованием структурам, представляющим интересы определённых групп общественности.
Потребность общественности в управлении образовательными системами зависит от уровня организованности самой общественности, от наличия структур, представляющих её интересы, в том числе от экспертных структур. Поэтому разнообразные меры, позволяющие изучать общественное мнение, привлекать общественность к аттестации образовательных учреждений, к экспертизе образовательных результатов, организовывать общественное обсуждение проблем образования - необходимое условие повышения уровня общественной активности в сфере образования.
Сложнее обстоит дело с формированием у органов управления образованием мотивации привлекать общественность к принятию управленческих решений. Обычно руководители образовательных учреждений и руководители более высокого ранга стремятся ограничить участие общественности в управлении, боясь некомпетентного и агрессивного вмешательства в сферу образования, не желая также утратить хотя бы часть своих властных полномочий.
Опыт отдельных регионов подсказывает, что эффективное взаимодействие системы образования и общественных структур можно обеспечить, если представители сферы образования включены в общественные структуры, например представительство руководителей образования в совете предпринимателей и другое. Это создает возможность для формирования компетентного социального заказа школе и экономической поддержки этого заказа.
Существуют различные формы участия общественности в принятии управленческих решений. При реализации такой формы проявляется такой феномен, как «коллективный субъект принятия решения».
Одним из примеров коллективного субъекта выступает инновационная модель общественно-активной школы, работающей на основе концепции общественно-активного образования в развитии местного сообщества, что является возможностью для местных жителей, школ, организаций и учреждений стать активными партнерами в решении местных, в том числе образовательных проблем.
